從馬祖斷訊、灰色地帶攻擊到網路降速演習，臺灣準備好了嗎？

文／李又如

2023 年的冬天，馬祖居民到中華電信門口排排坐下，那裡是島上少數收得到較穩定網路訊號的地方，有人滑手機到深夜才離開。兩條對外海纜同時中斷後，平常幾秒鐘完成的通訊，變成了一場漫長等待。3 年後，臺灣政府首度把類似情境搬進防空演習：當海纜或通訊設施受損、頻寬不足，行動網路可能被分級限流，只留下語音和簡訊。到時候，臺灣準備好了嗎？

在 8 月 10 日、13 日分別在臺灣中部和北部實行的防空演習，除了演練民眾已經習慣的流程：當防空警報響起，人們應該立即進入建築物或避難設施避難，在指定的 30 分鐘演習時間，街上往往空無一人；此次就連待在家裡的人也「很有感」，因為手機行動網路也被模擬降速。

首次的演習，有人測試傳簡訊給朋友會不會通、有人改連 Wi-Fi 之後暢通無阻、有人實測手機網路斷斷續續。總統府發言人郭雅慧提到，「這個做法並非臺灣首創，民主國家都有針對斷電、網路攻擊、通訊受阻等情況演練模擬，是民主國家提升韌性的普遍做法。」

將網路降速納入軍事演習，代表它是可能會發生的風險——去年，國安局首次定調，海底電纜遭疑似中國背景的船隻破壞，已經成為境外勢力對臺灣的灰色地帶威脅樣態。

臺灣有 16 條國際海纜，承載臺灣絕大多數對外網路流量。去年底政府發放給全國人民的、被稱作「小橘書」的《臺灣全民安全指引》，就將「多數海纜遭破壞、大規模網路癱瘓」列為軍事侵略的可能情境，顯示海底電纜若大規模斷裂，恐讓臺灣成為孤島。

若把網路傳輸想像成水流，斷了一條，並不會讓網路消失。但相同的流量、管道卻減少，就會塞車受阻。全斷不容易，但過去有三次接近的經驗，一次發生在 2006 年、兩次發生在近五年間，而馬祖也真的成為斷訊的孤島長達兩個月。

過去斷纜實際經驗：馬祖發生什麼事？

首次海纜大規模斷裂發生在 2006 年的恆春大地震。當年 12 月 26 日在巴士海峽發生芮氏規模 7 的強震，雖然對臺灣造成的傷亡不大，卻讓多條海底電纜斷裂，影響到臺灣、日本、中國、韓國之間的網路服務，對外連到美國、英國也受阻。

不過，2006 年臺灣的個人上網率只有 64.4%，大多數人使用頻率每日僅有 1-3 小時，使得災難性的影響主要集中在特定行業：如金融業、航空業、旅遊業，一名資深記者就提到，當時臺灣人很習慣在天災後停水、停電、電話不通，不太會意識到網路斷線的影響。但到了 2023 年，就不是這麼回事了。

2023 年臺灣個人上網率逼近九成，大多數人的使用習慣是「幾乎天天且時間長或頻率高」，這讓 2023 年 2 月馬祖對外的 2 號、3 號海纜全斷時，近兩個月的時間幾乎成為孤島。

「一開始收到訊息時，我想說怎麼可能？斷網？應該兩小時後就會好了吧。」馬祖西尾半島物產店創辦人施佩吟當時人在臺灣，收到店裡夥伴的訊息說，現在馬祖網路不穩，可能會斷網好幾天。而她收到訊息時，已經離訊息傳送的時間相隔了半天，「感覺是夜間有一點點流量剩餘時，訊息才傳到我這。」

因為西尾半島物產店的餐點屬於預約制，但當時客人電話打不進來、社群網站訊息也都收不到，「也有客人很不開心，覺得我們不回訊息。」施佩吟提到，無法掌握預約數量就無法事先做準備，加上馬祖的食材也不是去商店買就有，很多都是要靠船班運來，「那段時間，生意也不好，加上我們請了三個員工，影響就是大家都沒什麼事情可做。」

工作與海纜相關的宏明（化名）一直記得那個很奇特的景象，馬祖居民下班後，會到中華電信外面收 Wi-Fi，中華電信還提供椅子給居民坐，「天氣很冷，大家就端著熱茶、坐在那裡滑手機，直至深夜都還有人。」

北竿鄉鄉民代表詹庭語也回憶道，「其實大家有點後知後覺，就覺得可能是中華電信的機房有問題，以為一下子就會恢復了。大概過了一個星期，都沒有恢復，才覺得好像不太對勁。」後來透過議員瞭解，才知道斷纜事件跟中國船隻有關，不只是一般的「網路壞掉」。

「大家好像都『回歸自然』」，詹庭語說，「連找一個小朋友、或跟一個鄉親聯絡，手機連電話都打不通，更不用說是 LINE，得直接去現場找。會問鄰居有沒有看到啊、或是直接去學校找人這樣。這都是現代很難想像的。」

他舉例，超商沒有網路可以運作收銀機，顧客也沒辦法用數位支付。沒有現金的，就用手寫的方式記帳，等到有網路（或有帶現金）的時候再一次結帳。

施佩吟也提到，一開始覺得網路幾天就會好，沒想到後來持續了幾個禮拜，他們開始在店裡舉辦一些讀書會、放映會，「因為真的太無聊了，整個馬祖幾乎都是服務業，除了公務機關，觀光是全島唯一的經濟來源，沒有客人，就代表我們沒事可做。」

讓她印象深刻的是，有一位漁民，平常都以勞力工作為主，幾乎沒有什麼休閒時間。但因為那陣子接不到訂單，「連漁民大哥都跑到我們店裡看書！」

歷經這一切的詹庭語說，「想像如果發生在臺灣本島，其實是很大的一個災難。交通、金融、光是買東西都會受影響。不用講馬祖經歷的兩個月，只要半天，我想就天下大亂了。」

宏明提到，緊急時刻時，網路使用頻寬會先以國防安全優先，軍方一定排第一；再來是重要民生設施，例如航空公司的作業與塔台、醫院等等；再來是公部門，若有迫切需求的時候，會把他們排進白名單。

詹庭語提到，當時有跟鄉親宣導，請先暫停看直播、追劇、下載大型檔案等高流量的上網活動，把頻寬留給公家機關、醫療系統，「地方小，鄉親傳得很快，也會很體諒。」

逼近兩個月的時間讓大家第一次意識到災難的風險，政府後續除了補助興建一條新的電纜（台馬四號海纜，預定九月完工）、強化各島之間的微波路由，也提升了微波訊號。平時馬祖的頻寬需求大約是 8Gbps，2023 年斷纜時，微波容量只有 2.2Gbps；2025 年初，馬祖對外海纜又再一次全斷，但當時的微波訊號已經提升到 12.6 Gbps，儘管後續電纜還是花費數十天才修復，受訪的馬祖人都提到這次沒有感覺到什麼影響。

「今年東引的海纜也有斷，但就沒有到無法通訊的地步。」詹庭語指的是 2026 年 3 月臺馬二號斷裂後、4 月底臺馬三號的東引段也全斷，導致有 26 天的時間東引無法使用網路，也因為微波訊號備援，影響不大。

馬祖能靠微波備援，是因為訊號足以支援馬祖尖峰時段的網路使用量，但如果發生在臺灣本島呢？

多數是意外，惡意卻難以證明

《波浪下的數位命脈》作者蘇布拉瑪尼安（Samanth Subramanian）在書中寫道，「借用業內人士最常跟我提起的說法，海底電纜其實不比澆花用的軟水管來得粗。在拿電纜和水管類比時，好幾位資深業界人士的口吻帶著罪惡感，卻又同時帶有驚嘆，彷彿他們既自覺不該將這麼脆弱的東西投進大海，卻又驚訝這個東西竟然在多數時候都能安穩運作，很少橫生枝節。」

海纜負責傳遞全世界超過 95% 的網路流量，實務上卻極其脆弱。國際海纜保護委員會（ICPC）表示，全世界每年約有 150-200 起海纜故障事件，其中約 70–80% 源自意外人為活動，主要就是漁業與船錨。

而臺灣近年的統計也呈現類似的趨勢，只是統計範圍限縮在近海，我們的「船錨勾損」明顯大於國際比例，「疑似外力破壞」也有 6 起。

數發部受訪時指出，臺灣的海纜相較其他國家面對的風險主要有四個。首先是地緣政治的「灰色地帶」衝突，臺灣海峽航道繁忙，境外敵對勢力極易利用商船、漁船或懸掛第三國旗幟的「權宜輪」以看似無意的拖網或拋錨行為，刻意切斷我國海纜。

再來是臺灣海峽的「淺水困境」，多數國家的海纜很快就會進入深海區，但臺灣連接離島（如金門、馬祖）或部分國際海纜，必須橫跨平均水深僅約 60 公尺的臺灣海峽，使得海纜極易暴露在海上活動的觸及範圍。

第三是臺灣位於全球最活躍的地震帶之一，再加上第四個是周邊海域是傳統漁場與繁忙的國際商船航道，都增添了海纜受損的風險。

宏明提到，海纜在近岸的海床會用泥沙掩埋大約一至二公尺，正常不太會受到漁船影響。但前幾年因為中國的抽砂船大量盜沙，導致很多海纜直接裸露在海床上，讓海纜受損的機率開始變得頻繁。

「海纜斷裂」在這幾年逐漸進入大眾的視野，也是因為中國。實際上，馬祖 2023 年的海纜斷裂，就「疑似」是中國船隻所為。數發部的報告提到，國安單位指出，「中共大型貨輪在我周邊海域等待進港前、下錨固定船舶時，便曾勾斷海纜造成損壞，例如 112 年 2 月臺馬 3 號海纜（TM3）疑遭中共貨輪下錨作業損壞」。

會說「疑似」，是因為無法證明其惡意或意圖，直到 2025 年 2 月才因正式扣押到船隻、從船上的紀錄判斷其有惡意，有了第一起正式判決。

數發部提到，這類船舶通常會用多組船舶自動識別系統，透過切換、或關閉的方式，讓執法機關無法掌握其行蹤；或是變造船的外觀或船名，混淆執法人員，來規避查緝；而目前這類「權宜輪灰色地帶行為」，已被數發部列為防護關鍵議題。

再加上，海纜事故一旦發生在領海以外，我國能行使的管轄權也會受到限制。立委王定宇就曾質詢國安局長蔡明彥，假設在公海發現了船隻正在破壞海底電纜怎麼辦？蔡明彥指出，管轄權有些疑義，就算確定疑犯、確定破壞位置、確定犯行，但船隻是在公海上，也得透過該船的船旗國來進行司法調查；也提到，如果沒有當場以現行犯逮捕，後續事證調查也很不容易。

而這類的灰色地帶行為，除了讓執法困難，也容易造成認知落差及誤解。

原因未明，人們已經有答案

為了暸解社群輿論對於海底電纜的認識，我們抓取 Facebook 與 Threads 的海纜相關留言共 8 千餘則，分析留言內容及原始內容。或許是受到演算法影響、或許是內容較為吸睛，大多數關於海纜、又有討論及流量的內容，都與中國蓄意切斷電纜有關。

「鄭習會可以提出這個問題嗎？很煩a」
「可以對割電纜的船掃射嗎？打成馬蜂窩一樣！打死人算他運氣不好！」
「拉下去跟電纜綁在一起」
「自己不做保護措施？」
「故意的嚴辦，關到死就不敢再來了」
「請問臺灣有什麼反制的方法」
「態度硬起來辦！」

觀察留言，也可以發現「海纜斷裂」出現在各種「網路變慢」的討論中，也有人直接歸因於中國，形成一條因果關係鏈：網路變慢一定是海纜斷掉、海纜斷掉就是中國害的。

但並不是所有人都接受這樣的歸因。討論中有另外一條明顯的敘事，認為證據不明確，不應該通通都怪給中國，或認為這些過度推論的結果都是政治操作。

「在臺灣，海纜議題的關注非常高。」東京大學及中國戰略風險研究所研究員唐若凌提到，「如果去看歐洲例如瑞典、芬蘭怎麼看這個議題，數字肯定低很多。」

她提到，宏觀看來，這些因中國而起的個案不多，「但作為民眾，我可能就是看新聞或是社群媒體上的內容。從心理學的角度看，就是用最快、最直覺、最自動化的方式去解釋一個有點模糊的現象。尤其海纜本來就是技術性的議題，再加上真的『看不到』，只是憑空想像。加上媒體也不會因為海纜意外被漁船損壞、地震影響就報導，因為損害次數真的太多了。」

「臺灣因為地緣政治問題、以及身處的地理位置，讓這個議題被放得很大。」唐若凌提到，倒也不是說中國沒有錯，因為的確有一起案件跟中國籍船長有關（但沒有證據是國家指使），但如果臺灣的民眾把所有的事故都說是中國害的，中國很容易可以去炒作一個局勢，說臺灣在沒有證據的情況下，急於歸因中國是大壞蛋，「這可能會影響到臺灣的可信度，因為臺灣跟大部分的民主國家都沒有一個很正式的外交關係。」

唐若凌提醒，民眾第一時間能知道網路斷線的肇因很重要，如果政府澄清的訊息無法及時傳遞給民眾，很容易造成認知作戰的空間；她也指出，不只是資訊透明，訊息內容也需要橫向溝通。

2025 年 9 月時，網路社群截圖「臺灣海纜動態地圖」的資訊，上面有 9 條紅線，被直接解讀為「9 條海纜全斷，臺灣險淪網路孤島」。實際上，地圖上的紅線代表連線異常，但連線異常可能有多種原因，包括部分損害、斷裂、甚至是登陸站傳輸設備故障等，並不能直接解讀為「全斷」，當時只有 3 條是完全斷裂在修復中。

唐若凌表示，當時數發部、中華電信、總統賴清德都對此事件回應，內容都是正確的，但都站在不同的角度，也似乎沒有直接回應到民眾的問題：到底斷了還是沒有斷？是誰的錯？大家看完也是一頭霧水。

「其實就是需要公私合作，如何正確地去傳遞這些事件反映出來的訊息，民眾看完才不會還是不知道發生了什麼事。」唐若凌說。

政府需要安撫民眾的過度恐慌與誤解，但風險溝通跟淡化風險之間，往往只有一線之隔。

數發部則回應，目前已經於官網設立「最新海纜狀況」專區，與民眾網路使用直接相關的「障礙狀況」、「維修進度」及「通訊備援運作狀況」將持續即時更新；但海纜是國家基礎關鍵設施，為防範潛在安全威脅，詳細路線、現有防護措施的弱點評估等具有高度機敏性的安全情資，不會對外公開。

不是只有「全斷」才需要準備

「我覺得海纜全斷其實很難發生，但不是完全不可能，畢竟所有事情都有可能。」唐若凌說，「但一定要全斷，它才是個重要的議題嗎？全斷才需要準備嗎？其實不是。尤其臺灣大多數的國際海纜由一家公司擁有，就算斷個五、六條，影響已經非常大。」

海纜地圖的作者尤理衡解釋，「大多數的臺灣用戶都是用中華電信，它在國內的骨幹還可以，主要就是對外部分。對外部分算是蠻集中在某些海纜上面。如果是其他電信業，可能代表它們購買的頻寬不夠；但如果是中華電信，大部分都是海纜有問題。」

引發誤會的「臺灣海纜動態地圖」，是第一個讓海纜「被看見」的產品。作者尤理衡起初只是因為不想被特定的網路服務商綁架，想自行購買網路服務，並將斷線也納入風險計算中，便開始了海纜的研究，並將研究成果架設海纜地圖，將即時資訊公布給大眾。

除了官方的公告來源，尤理衡有一個自己的資訊群組。這些人是不同網路服務的使用者，這些服務通常依賴固定的海纜，只要該服務中斷了，通常就是海纜的問題。他也會搭配漁業署的航船佈告，看到海纜維修船出動的點位跟原因。

「全斷確實很困難。」尤理衡說，「但去年斷了幾條，用起來就很痛苦。」他提到，去年往南向的海纜斷了蠻多條，寫程式的人幾乎都會用 Github，開起來非常慢，本來要下載 1 分鐘的東西，可能變成 20 幾分鐘；看國外的東西都要轉個五秒才會顯示得出來。

從 2023 年馬祖斷纜事件之後，政府與立法院推動「海纜七法」，增加過失處罰、船舶沒收及 AIS 管理等規定；同時興建新的海纜備援，臺馬四號海纜即將加入既有路由；數發部補助業者強化海纜與登陸站、增加微波與衛星等備援，也用補助鼓勵業者縮短修復時間。尤理衡就提到，以前國外海纜修復都要花費半年以上，在數發部的獎勵措施後，現在大概一、兩個月就修好了。

數發部提到，目前只要修復時間顯著優於過往海纜平均修復時間者，就給予獎勵，修越快補越多。目前已有 2 起案件（臺馬2號、臺馬3號）因搶修時程顯著優於過往基準（108天），符合獎勵規定申請補助，展現政策引導提速之成效。

正因海纜全斷不容易發生，對臺灣本島而言，部分纜線受損，會有替代線路接上，只是要忍耐慢速多久的問題。長期斷網的不便，彷彿變成馬祖居民的獨特經驗。但歷經兩個月的斷網，馬祖人有特別再為可能的風險做準備嗎？詹庭語提到，「老實說沒有。站在鄉親的立場，好像有點無能為力？當時的狀況就是沒有通訊，沒辦法做任何事情，只能等待修復。」

而對投入海纜研究的中研院副研究員李梅君來說，這些準備與認識，是韌性的培養，也是因為焦慮需要被拆解（unpacked）。

李梅君提到，「大部分的基礎設施，如水、電、通訊，都是政府去維護、或與政府有很強烈的連結。我們經常覺得如果壞了，就是仰賴政府，等待人來救援。」但這幾年的風氣，包括臺灣在討論民防議題、俄烏戰爭中烏克蘭所展現的，「是就算我們是軍力比較弱小，打愈久，撐下去的同時，我的勝利是怎麼樣讓我的社會在危機的狀況下，能穩定地、長久地維持，去呈現我們的韌性。」

「最近的演習就在告訴我們，當某些基礎設施被破壞，網路變得壅塞，政府會直接調降一般人的通訊需求，讓它覺得比較重要的需求可以有比較大的流量。在這個狀況下，人們就要自救。」李梅君說，「我不想要扯大家後腿，我可能不適合上戰場，但我希望可以保護我的家人，可以在可能發生的危機中有更多的希望。對我來說就是在做這樣的準備。」

她成立 Cyborg Resilience Co-lab，CRC 賽伯格韌性實驗室，主軸之一就是海底電纜與數位韌性議題。李梅君提到，身為一個母親，面對中國的持續侵擾、規格升級的軍演，以及俄烏戰爭的發生等等，「我對於會發生什麼樣的戰爭這件事，一直都有種不安全感。除了思考我要怎麼更有韌性以外，也感受到現在發生的事情，其實圍繞在這些我們不夠瞭解的技術上。」

「例如對網路基礎設施不夠熟悉的時候，就會單純想像，海纜斷了，就沒有網路。沒有網路就是不管現在用手機或電腦，就會跟外界斷聯，這樣很單線的想像。」李梅君說，「但網路基礎設施的複雜性，網路從海纜接到使用者的手機，中間的環節、可以控制它的人、調配它的人、改變它的角色，都太多太複雜了。」

由於不能確切知道海纜斷裂到底會發生什麼事，「這種恐慌跟焦慮，需要被拆解，可能有很多錯假訊息在裡面。包括因為中國灰色戰略導致的一種瀰漫式焦慮，例如臺灣人民會常常感受到：只要我的網路使用不穩定了、哪裡怪怪的，就一定是海纜的問題。」

她說，「暸解之後，會發現原來這個問題比我們想像中層次更多一點。有了更多正確的認識，你的焦慮可能就不會那麼極端。」